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加拿大阿尔伯塔省的碳定价政策:交易和税并行机制

时间:  来源: 对话2049  作者:陈美安 Sara Hasting

编者按:全国碳市场于2017年12月19日正式启动,初步确立了分基础建设期、模拟运行期和深化完善期三步走的行动方案。绿色创新发展中心一直以来对碳市场议题高度关注,并组织过多场国际国内专家参与的研讨会。本公众号陆续刊发关于碳市场相关议题的系列文章,旨在促进碳市场建设的最佳实践经验交流、问题分析探讨。今天刊发的是绿色创新发展中心高级分析师陈美安和彭比纳研究所的高级研究员Sara Hastings-Simon共同撰写的文章。

前言

在应对气候变化的努力中,中国一直在探索和实践符合自身情况的碳定价政策。在这一过程,既有面对采用碳税还是碳交易的争议,也有对是采用基于强度还是绝对量目标碳交易体系的讨论等。与此同时,其他国家和地区也在尝试各种形式的碳定价政策来促进节能减排。其中,加拿大阿尔伯塔省所建立的一项基于产出的可交易绩效标准(output based emission system)和碳税(carbon levy)的碳定价政策提供了许多可供中国借鉴的经验。这一机制不仅有效的实现了碳交易与碳税两者并存,同时也在基于强度减排和免费分配的交易体系下实现了行业的有效减排并为减排行动提供了资金支持。

阿尔伯塔省碳定价机制

加拿大阿尔伯塔省在2015年推出了新的气候领导计划(Climate Leadership Plan, CLP)。在该计划下,阿尔伯塔省建立了一项基于产出的可交易绩效标准和碳税的碳定价政策,以此覆盖重点排放企业和排放分散的中小企业和个人。2015年发布的这项计划将使得之前的减排计划范围得到进一步扩大。如下图所示,阿尔伯塔省温室气体排放主要来自于油砂开采、电力和供暖、油气开采和交通等领域。

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图 1 阿尔伯塔省2015年分行业的温室气体排放 (来源:Alberta Innovates [1])

在CLP之前已经实施的碳定价政策 ——“指定气体排放者条例”(Specified Gas Emitters Regulation, SGER)中,主要覆盖了油砂开采、电力行业以及部分油气开采,占全省48%左右的排放。[2]在CLP框架下,阿尔伯塔省通过立法制定了“碳竞争力激励条例”(Carbon Competitive Incentive Regulation, CCIR),以此取代2017年末到期的“指定气体排放者条例”(SGER),并在CCIR中确立了基于产出的可交易绩效标准机制。与此同时,全省也从2017年开始针对交通运输和取暖燃料(包括柴油、汽油、天然气和丙烷)收取碳税,税率的设定则是基于燃料的碳排放(碳税并不覆盖电力行业和农业经营所需燃料),而增加的碳税侧重在中小企业和个人。[3]因此新的CLP计划下将可以覆盖到阿尔伯塔省70%左右的温室气体排放。[4][5]下文将分别介绍基于产出的可交易绩效标准和碳税政策。 

基于产出的可交易绩效标准(output-based emission system)

在2018年开始实施的CCIR 条例取代了之前实施数年的另一项碳定价政策SGER,并确立了基于产出的可交易绩效标准机制。这项机制主要覆盖大型排放企业,通过设定排放强度目标和向控排企业发放可交易配额来鼓励企业进行减排。下表为CCIR的基本特点:[6]

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与之前的碳定价政策SGER一样, CCIR同样是一项针对大型排放企业且基于排放强度目标的减排政策:

  • 两者均覆盖的主要企业均为年排放在10万吨以上的大型排放企业。

  • 两者均要求控排企业根据排放强度获得配额并通过减排或者交易等方式来完成履约。

但是与SGER不同的是,CCIR 通过调整行业基准值和履约方式的灵活性来更好地推动大型企业的减排:

  • 原有的SGER中控排企业的所得配额是基于每个控排企业历史排放强度确定的基准值(facility-specific baseline)来计算。然而,在新通过的CCIR中,同一行业中所有控排企业将采用基于单位产品的行业基准值(即单位产品的温室气体排放量,a single product-based benchmark)来确定各自获得的配额量。而行业基准值的确定是按照行业最优的方式,一般设定在全行业平均基准值的80%-100%左右。但是在发电行业,行业的基准值是以全省最有效率的燃气轮机联合循环(CCGT)发电的排放为基准。通过在同一行业下设定单一的基于产出的基准值, 对于产量相同的企业,单位产品排放低的企业获得配额将高于单位产品排放高的企业,因此后者需要采取措施降低排放。从而避免了在SGER中基于历史排放强度导致的鞭打快牛的局面。

  • 尽管在SGER 和CCIR 的管控下,控排企业可以选择上表提到的任一一种或者多种混合的履约方式(例如企业自身减排或者支付专门的减排费用),但是SGER下并没有对不同履约方式进行限制。在CCIR下,超额排放的控排企业可以使用购买的配额或者碳汇来履约的加总比例不能超过50% (2017年),之后的比例将上升到60%(2020年之后)。[7] 由于比例的限制,控排企业如果在比例之外还要购买配额来履约的话,则需要向“气候变化与排放管理基金”(Climate Change and Emissions Management Fund)支付超额排放的费用(fund credits)。而这些费用将被用于支持其他低碳减排行动项目。 

碳税

阿尔伯塔省现行的碳定价政策一方面通过CCIR中的基于产出的可交易绩效标准来管控大型排放企业的温室气体排放,另一方面也通过碳税来管控中小企业和个人的温室气体排放,主要的覆盖范围有排放较高的交通和油气部门,具体则是通过对交通运输和供暖使用的化石燃料(包括柴油、汽油、天然气和丙烷)来征收碳税。但是无论是CCIR还是碳税其设定的碳价是统一且在一定时期内价格固定的。

在碳税推行的第一年(2017年),价格设定在每吨二氧化碳排放为20美元,具体到每种化石燃料的碳税,则根据燃料燃烧过程中的碳排放来计算。[8] 2018年的碳税已经上升到30美元每吨碳排放。另外,在征收碳税的同时,阿尔伯塔省也通过向中低收入家庭提供补贴的方式来缓解由碳税带来的经济负担。尽管阿尔伯塔省新政府取消了针对中小企业和个人的碳税,但是联邦层面的碳税政策将从2020年替代刚取消的碳税。

碳定价政策中的收入使用

依据阿尔伯塔省的气候领导计划(CLP),实施碳定价政策产生的收入将用于支持低碳经济转型、支付减排项目费用和减轻受碳定价影响的小企业以及中低收入家庭的负担。碳定价政策的收入来源主要为1)碳税,2)在CCIR(以及原来的SGER)中超额排放企业向“气候变化与排放管理基金”支付的超额费用。据统计,在2017-2018年,全省碳税收入为10.5亿美元,而来自之前SGER和其他碳定价收入为2.46亿美元,[10] 其中大部分的收入已经在在2017-2018直接投入到各项低碳减排行动中,如下图所示,其中最大的两项支出分别用在对中低收入家庭的补贴中和对新能源技术创新的支持中。

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图 2  2017-2018 年碳定价收入的分部门使用[11]

阿尔伯塔省碳定价机制对中国碳市场的启示

阿尔伯塔省的将基于产出的可交易绩效标准与碳税相结合的方式也对中国碳市场的发展提供了可供借鉴的经验。

阿尔伯塔省碳定价机制显示了碳交易和碳税两种政策工具可以并存且互补。前者(即可交易的绩效标准)覆盖了大型的排放企业,而后者则侧重排放分散或者排放较小的小型企业和个人。同时在两者中采用固定统一的碳价对企业进行管控。

另一个阿尔伯塔省碳定价机制中比较引人关注的是基于单一产品行业基准值的设定以及履约方式中关于超额费用支付的选择。与阿尔伯塔省的可交易绩效标准相似的是,中国碳市场的碳排放也依据排放强度目标控制并且采用了基于产出的行业基准值。阿尔伯塔省的经验表明,同一行业采用1个统一的基于产品排放强度的基准值可以更好的推动行业内企业减排。

此外,阿尔伯塔省碳定价机制下为企业的履约提供了灵活性。控排企业可以通过向专门的基金支付费用来完成减排任务,而因此产生的收入还将用于减排行动。因此,尽管该省的CCIR以及之前的SGER都采取了免费的配额分配,但是仍然产生了可用来支持低碳减排的收入。

附注

[1]https://albertainnovates.ca/wp-content/uploads/2018/02/Action-Plan-for-Climate-Leadership_FINAL_Feb2018.pdf

[2]https://www.alberta.ca/assets/documents/CCI-OBA-presentation-Dec-2017.pdf

[3]https://www.alberta.ca/climate-carbon-pricing.aspx

[4]https://www.pembina.org/blog/albertas-carbon-pricing-plan-big-improvement-days-gone

[5]尽管最近阿伯塔省的新政府正在酝酿在2020年通过一个新的“科技创新和减排计划”(Technology Innovation and Emission Reduction, TIER), 以此来替代现有的CCIR,但是估计大致内容将和CCIR相似,最大的修改将可能是在对行业基准值的选择上。另外新政府也取消了针对中小企业和个人的碳税,但是联邦层面的碳税政策将从2020年替代刚取消的碳税。

[6]https://www.alberta.ca/assets/documents/cci-fact-sheet.pdf

[7]http://www.qp.alberta.ca/1266.cfm?page=2017_255.cfm&leg_type=Regs&isbncln=9780779800193p.26. 

[8]比例上升的原因是考虑到企业通过自身减排的难度系数将随时间而增大,因此企业可以更多的通过购买配额或者碳汇来履约。详见:Dana Saric, Lorne Carson, Courtney Bohn (2017). Carbon Competitiveness Incentive Regulation replaces and adds rigour to Alberta’s existing industrial carbon emissions regulation. https://www.osler.com/en/resources/regulations/2017/carbon-competitiveness-incentive-regulation-replac

[9]https://www.alberta.ca/about-tax-levy-rates-prescribed-interest-rates.aspx#carbon-levy

[10]Julia-Maria Becker. (March 2019). Pricing Carbon Pollution in Alberta. Pembina Institute. https://www.pembina.org/pub/pricing-carbon-pollution-alberta

[11]ibid.

(编辑:Frank)

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