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专家集议海岸带保护与规划——2019中国城市规划年会海岸带规划专题侧记

时间:  来源:中国海洋报  作者:陈佳邑

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我国是海陆兼备的大国。近年来,依陆向海、“陆海一盘棋”的发展理念日益受到重视。今年5月,中共中央、国务院出台新的国土空间规划意见,将“坚持陆海统筹”摆在重要位置,明确建立包含海洋在内的“多规合一”体系,并设置海岸带专项规划,对海岸带国土空间作出专门安排。

不久前,由中国城市规划学会、重庆市人民政府共同主办,重庆市规划和自然资源局承办的2019中国城市规划年会上,海洋与海岸带空间规划成为重要议题之一,来自沿海地区的专家学者汇聚一堂,奉上了一场关于海岸带规划的学术盛宴。

不堪重负的海岸带

海岸带地处海陆交界处,自然及人文资源丰富,地理位置优越。开发利用海岸带及海洋资源已成为沿海地区拓展生存、发展空间以及培育新经济增长点的重要方式。

在我国,沿海地区以13%的土地,承载了40%以上的人口,创造了约60%的国民生产总值……“对海洋前所未有的依赖是我国当前经济形势的特征,且这种形势还将长期存在并不断深化。”国家海洋信息中心海域海岛部副主任王江涛指出。

然而,这个承载着重大发展使命的区域却承受着巨大的“生存”压力。

“我国近岸海域目前仍处于生态海域风险的高峰期。比如,有17个超过100平方公里的海湾出现劣四类海域;54种沿海水鸟和457种其他海洋物种处于极危和濒危状态;沿海石化、油气产业密集,海上交通运输量剧增,海上溢油风险日益增大。”王江涛说,目前为百姓提供生态服务功能的海洋旅游区、保护区等只占近岸海域的20.6%。而沿海地区居民对清洁优美的海洋环境和亲水岸线要求的不断提高,行业用海空间交织、争夺资源等用海矛盾也日益凸显,都进一步增强了国家对于海岸带空间规划的迫切需要。

海岸带规划体制有待调整

20 世纪 50 年代,西方国家就开始对海岸带区域进行研究,并通过法律法规对岸线建设和海岸防护作出规定。1972 年,美国颁布了世界上第一部综合性的海岸带管理法规《海岸带管理法》,拉开了现代海岸带综合管理的序幕。此后,各国在世界范围内展开了海岸带区域的综合管理,针对海岸带特点,制定出适合本国的海岸带空间规划。

而有关专家认为,我国目前在相关规划中存在着海陆分割,管制分区,容易导致空间重叠等问题。青岛市城乡规划学会海域海岸带学术委员会主任委员王天青认为,尽管我国部分沿海城市在总体规划中设置了海岸带的专篇,但大多措施比较粗放,且以管控为主,对海洋空间的规划不是很具体。

此外,我国目前存在并行的规划管理体制,各部门依据相应的法律法规,围绕自身的职责、管理权限以及利益偏好组织编制和实施各自的规划,难免出现部门职能范围交叉或相互推诿的现象,造成管理上的重叠或“真空”,进而导致海岸带用地冲突,项目审批繁琐,落地困难,各利益相关者间矛盾不断,严重降低了海岸带综合管理效率。

因此,推进规划体制改革,建立海岸带区域功能综合性空间规划体系,已十分紧迫。

陆海统筹 生态优先

中国城市规划设计研究院深圳分院院长方煜提出:“如何赢得并保持海岸带长远的竞争优势,实现国家海洋战略,有赖于科学且富有成效的海岸带空间规划与管理。”

方煜同时强调:“生态文明是我国所有发展理念中极其重要的一项,在海岸带规划中同样具有重大意义。”

同济大学建筑与城市规划学院教授沈清基也表示,在陆海统筹的大背景下,生态的重要性怎么强调都不为过。因此在编制海岸带空间规划时,要对生态有明确、具体的表达。

沈清基以美国西雅图为例,说明了生态优先理念在海岸带区域规划建设中的引领角色。他讲道,在西雅图海边,三文鱼是当地重要的经济来源,对生态环境、居民收入和旅游业都至关重要。然而,随着城市化进程加快,当地潮间带生态环境遭到破坏,对三文鱼的生存迁徙构成巨大威胁。为此,相关部门专门设计,为三文鱼修了一条路——在海边设置了一种内嵌玻璃透光板的人行步道,同时在步道下方安置台座提高海床,从而恢复了原始海岸线特征,有效地引导和保护了三文鱼的迁徙。

陆海统筹涉及方方面面,怎样真正做到陆海统筹?自然资源部第三海洋研究所研究员蒋金龙指出,一要在陆域做足规划,二是陆海的空间布局,明确空间上的总体格局,三是陆海资源的配置和陆海发展,四是统筹陆域、海域的生态保护和管理,五是统筹陆域和海域的基础设施、防灾减灾,六要统筹陆域和海域的法规制度。

“海岸带是一个复合的生态系统,各种利益相结合,由于南北差异、地区差异,各地情况不尽相同,海岸带规划路径要坚持问题导向、目标导向、因地制宜。” 蒋金龙强调。

海岸带管理应科学立法

海岸带规划的另一大难点在于协调机制的建立上。深圳市规划国土发展研究中心副总规划师顾新表示,海岸带空间规划的实施需要稳定可靠的机制作保障,组织架构、信息交汇、编制技术应形成合力。对此,顾新提出,要确立海岸带规划法定地位,从国家层面进行海岸带管理立法,明确统筹机构。要梳理国家、地方各类海洋管理事务的职权。

青岛城市规划院院长宋军建议,对于全国层面的海岸带立法,其内容“可以少而精,不必追求面面俱到。主要体现管控的底线,明确海岸带范围、海岸线划定及定期修测等方面的基本概念和制度。”而在地方立法层面,宋军提出,可以因地制宜,在国家立法的基础上制定一些适合地方的技术标准,明确各个地方海岸带地区的管理体制、规划审批、实施监督等内容。“比如青岛的立法就在城市风貌保护、自然岸线保护方面有所侧重。另外,在具体项目的审批层次上也应进行详细研究”。

深圳市城市规划设计研究院副总规划师荆万里则介绍了深圳海洋新城海岸带规划的经验。在这里,他们重点设计建设了一条“人情海岸带”。荆万里介绍,其团队将新城北边的海岸带与红树林结合,形成了生态景观型海岸。另一边则规划了台阶步道,增加人们的亲海临水体验。他们在规划中还增加了一条东西向河道,并将潮汐水道和都市农田结合起来。此外,他们将红树林保育与不同的海景地形、城市功能相结合,实现全域海景感知和保护。

(编辑:逍遥客)

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