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从实施机构角度浅析PPP项目建设期风险管控

时间:  来源:大岳咨询  作者:崔保林

近几年,我国运作了大量的PPP项目,许多项目在政府(实施机构)和社会资本签约并进入建设期后出现了各种问题,严重影响了项目的推进。笔者近期就接触到几个建设期出现严重问题的PPP项目,这些项目产生的矛盾最终还是落在了政府头上,这引发了笔者对项目实施机构应当如何有效进行建设期风险管控的思考。

一、案例介绍

(一)案例一

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某市一个市政工程类PPP项目,建设内容主要为道路、桥梁、公园等,项目总投资约23亿元。项目于2017年签约落地,中标社会资本为一家央企施工单位和一家投资公司组成的联合体,中标价为投标单位中的最低价。

项目落地后,一方面社会资本方成立了项目公司但迟迟未注入项目资本金,未提交建设期履约保函,也未完成融资交割;另一方面社会资本方中的施工单位通过垫资、拖欠分包单位工程款等方式组织了热火朝天的施工。2018年初,因社会资本方拿不出项目资本金和融资环境变化导致无法落实融资,项目“烂尾”,此时已经完成了约8亿元的工程。

项目“烂尾”后,迟迟拿不到工程款的单位开始围堵政府大门,受到断头路影响的当地民众开始不断的进行投诉和信访,大量的矛盾都甩到了政府的头上,但政府财政吃紧,无法通过直接投资解决项目建设资金;而项目本身也因为存量过大,难以找到新的社会资本方接盘。

(二)案例二

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某市一个医疗类PPP项目,总投资约6亿元,项目于2017年签约落地,中标社会资本为某集团下两家子公司组成的联合体,其中一家子公司负责投资,另一家子公司负责施工。

社会资本中标后成立了项目公司,并注入了1.8亿的项目资本金,随后很快完成了4个亿贷款的融资交割,项目顺利开工建设。截至2018年底,项目一直正常施工,但项目公司一直未提交建设期履约保函。

2019年年中,项目实施机构发现工程进度开始变得缓慢,基本处于停工状态,但不知道什么原因,除了发函给项目公司外,没有别的有效手段敦促项目按进度施工。2019年底审计部门对项目进行审计时发现,项目实际施工约2亿,但支付给施工单位的工程款约4亿,深挖后发现项目公司伙同社会资本、监理单位虚造工程量,挪用了2亿项目建设资金,且该笔资金已难以追回。

项目停工后,一边是急切盼望项目建成投入使用的民众,一边是项目2亿元的建设资金缺口难以解决,难题留给了政府。

二、建设期风险失控的原因

上述两个案例从项目前期准备到签约落地都比较顺利,项目的运作程序也合法合规,项目实施机构与社会资本均签订了权责明晰的《PPP合同》,但最后进入建设期都出现了比较严重的问题,给实施机构和政府带来很大困扰。尽管如此,对于低价中标和其他履约问题,我们无法确定社会资本投标时是否有误判,也无法确定社会资本参与项目的动机是否不够纯洁,但这不是本文讨论的内容,我们权且认为社会资本的初心没有问题。常规来讲,PPP项目建设期的投资、融资、建设等风险应当由社会资本来承担,但这些风险一旦发生,就会传递到实施机构和政府,演变成实施机构和政府面临的风险。从实施机构角度分析,这些风险发生后失控的原因何在?笔者认为有以下几方面。

(一)实施机构选择社会资本不够慎重和科学

PPP项目好比是政府和社会资本的一场“婚姻”,想要婚姻幸福,最重要的前提是选好结婚对象。同样的,想要PPP项目顺利实施,实施机构必须选好社会资本。

一些PPP项目实施机构在选择社会资本时不够慎重和科学,没有充分了解潜在社会资本的背景、投融资能力、业绩、信誉等情况,过分看重低价,忽视综合实力,最后选择了一个并不“靠谱”的社会资本,这就成为了未来合作期各种风险发生和失控的源头。

实施机构选择社会资本不够慎重和科学导致建设期风险发生的情况并不鲜见,案例一的中标人是报价最低而非最优的社会资本,为后面融资不到位埋下了隐患;笔者近期接触的某县国家储备林PPP项目,潜在社会资本联合体成员之一在资格预审前已经基本丧失投资能力,但实施机构并未及时了解到该情况,导致社会资本中标后项目搁置。

(二)实施机构缺乏专业力量和经验

PPP项目的实施机构一般是政府的行政或事业单位,往往缺乏项目建设管理和合同管理的经验以及相关的人才,如果不依托专业机构的力量,很难及时意识到项目面临的风险和发现问题,也就无法及时采取有效措施降低风险或者解决问题。

两个案例中的实施机构都是政府的职能单位,本身项目管理经验不足,也未依托专业的咨询机构,导致:案例一中实施机构对项目公司未落实项目资金的风险认识不到位,案例二中实施机构迟迟未发现项目出现的资金挪用问题。两个案例都说明了实施机构缺乏专业力量和经验是项目建设期风险难以及时化解的重要原因,实践来看项目实施阶段专业机构的参与更为重要,更需要选择真正有实力的咨询公司来帮助政府提升项目管理能力,弥补政府经验的不足。

(三)实施机构缺乏风险防控抓手

PPP项目进入建设期后,项目的投融资、建设由项目公司负责,项目实施机构缺乏对项目进行风险防控的手段,除了一些形式上的日常监督管理外,仅剩下建设期履约保函和项目监理这两个相对有效的抓手。如果这两个抓手再出现问题,项目实施机构就更难以对项目建设期风险进行防控。

两个案例中的项目公司均未按照PPP合同约定提交建设期履约保函,案例二中的监理单位也被社会资本“收买”,导致项目出现了严重问题。实施机构缺乏风险防控抓手,尤其是缺失建设期履约保函和项目监理两个有效的风险防控抓手,会间接导致项目建设期风险失控。

(四)实施机构监管不到位

对大部分PPP项目来说,中标社会资本是PPP项目公司的大股东,项目公司的董事、高管等核心岗位大部分是由社会资本的中层管理人员兼任,某种意义上项目公司与社会资本是“一家人”。这种情况本身并没有什么问题,但却对项目实施机构的监管能力提出了更高的要求。作为PPP项目的最直接和最重要的监督管理者,项目实施机构应当按照《PPP合同》约定,在项目建设期在依托专业力量下对项目公司履约情况、项目施工进度、项目资金使用情况进行有效的监管。

现实中,项目实施机构往往只要看到项目如火如荼的施工,就会放松对其他方面的监管,案例中项目实施机构对于项目公司未提交履约保函、施工进度慢、未落实资金等问题的监管不到位,未及时发现问题或者发现问题也未及时采取措施,导致风险发生后无法及时得到控制,最终政府不得不面对各种难题。可见,实施机构监管不到位是项目建设期风险无法得到及时控制的另一个重要原因。

三、建设期风险防控措施

作为政府和社会公众,更关注和想看到的是项目顺利的建成投入使用,而不是建设期风险发生后对社会资本的惩罚。项目实施机构如何有效的防控PPP项目建设期风险,顺利的完成项目建设,结合上文提及的原因,笔者认为可以从以下几个方面入手。

(一)高度重视社会资本的选择

社会资本是PPP项目中最重要的角色之一,是PPP项目能否顺利实施的基础。一个靠谱的社会资本能够保证项目建设顺利,能够让实施机构和政府“省心”;而一个不靠谱的社会资本会给项目的实施带来多种风险,让实施机构和政府“糟心”。

所以,实施机构必须高度重视社会资本的选择,以效率和结果为导向,充分进行市场测试和摸底,了解清楚潜在社会资本的背景、业绩、投融资能力、信誉等,并合理的确定项目价格。由于精力有限、项目进度要求急等各种原因,实施机构往往没有精力去做好选择社会资本的工作,这时就应当依托咨询机构的力量。实施机构选择的专业咨询机构应当全面了解PPP的发展历程和规律、了解全国的经验教训和动态、内部有强大的支持体系、有经验丰富的咨询专家,并应当协助实施机构充分调研摸底,这样才能选择到靠谱的社会资本。

(二)提高项目管理的专业能力

实施机构缺乏专业力量和经验是项目建设期风险失控的重要原因,提高实施机构项目管理的专业能力能够有效的防范项目建设期风险的发生,可以及时的解决项目建设期出现的问题。

作为项目实施机构,可以采取以下措施提高项目管理专业能力:一是依托行业主管部门建立具备专业能力的项目专班,比如借调专业人员协助项目管理;二是有针对性的组织人员参加培训学习,提高项目管理能力;三是必要时应当聘请第三方专业机构协助进行建设期项目管理。

(三)“握紧”建设期履约保函

建设期履约保函是实施机构进行项目建设期风险防控的有力抓手之一,也是对项目公司和社会资本有力的制约。一旦项目公司违约,实施机构可以直接提取履约保函来进行风险处置。因此实施机构应当“握紧”建设期履约保函,必要时可把保函作为签约或项目开工的前置条件。

项目实际运作中,考虑到项目公司成立不久,从金融机构开具履约保函比较困难,因此可以采取变通的做法。签约前先由中标的社会资本提交建设期履约保函,待项目公司的履约保函提交后,再退还中标社会资本的履约保函;此外建设期履约保函额度也应当与项目投资额匹配。

(四)聘请公正的监理单位

监理单位作为第三方监督机构,对项目建设过程、质量进行监督管理,是实施机构防控项目建设期风险的另一重要抓手。一般PPP项目的监理单位是由实施机构通过政府采购聘请的,理论上讲应当对实施机构负责,但由于监理费用通常由项目公司支付,所以监理单位很难做到完全对实施机构负责,这也是案例二中监理单位伙同施工单位虚报工程量套取工程款的原因。

为了保证监理单位真正成为实施机构进行项目管理的有效抓手,首先聘请的监理单位必须公平公正,与社会资本不存在关联关系;其次可以在监理费用支付机制上进行安排,例如由项目公司将监理费暂存于项目实施机构,由实施机构支付给监理公司;最后实施机构对选择的监理机构要有一票否决权,监理过程中不满意的,实施机构应有权要求更换监理机构,监理机构要定期向实施机构报送监理成果。

(五)优化监管机制,提高监管科学性

逻辑上讲,项目公司是PPP项目的甲方,应当在建设期负责项目投融资、建设,并承担相应风险,多个政策文件也强调政府要实现职能转变,从项目的直接实施者变为监督和管理者。但实施机构也应当清晰认识到项目风险一旦发生,多数情况下会传递给政府。针对PPP项目建设期出现的问题,实施机构应当重视建设期合同管理,优化项目监管机制,提高监管科学性,按照《PPP合同》约定,采取现代监管手段,建立和使用《PPP全生命周期管理系统》,做到“该管的管好,不该管的不管”,对项目进展进行实时分析,发现问题及时提醒及时解决,以实现项目建设期风险的有效防控和建设效率的提升。

具体可以采取的措施有:一是对项目关键节点进行严格把控,例如资本金到位时间、融资交割完成时间、施工进度节点等,避免出现案例一中的未落实资金就施工的情况;二是与项目公司协商建立项目建设资金管理机制,例如项目大额的资金支出需要实施机构认可后方可支付;三是建立项目情况报送机制,要求项目公司报送施工计划和内容,以便及时掌握项目工程进展;四是委托审计部门对项目进行跟踪审计,及时发现并解决项目存在的问题。

(编辑:Nicola)

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