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“十四五”期间要坚持和完善蓝天保卫战的有效做法，以持久战与歼灭战相结合的方式，进一步降低PM2.5浓度，推动臭氧污染的协同控制，基本消除严重污染天气。

汾渭平原，是蓝天保卫战的三大主战场之一。三年打赢蓝天保卫战行动计划实施以来，汾渭平原11个城市的空气质量改善明显。据生态环境部有关负责人介绍，今年1月至10月，汾渭平原11个城市平均优良天数比例为72.8％，同比上升10.4个百分点；PM2.5浓度为44微克/立方米，同比下降12.0％。

汾渭平原三年打赢蓝天保卫战即将收官，进展如何？“十四五”期间，还有哪些短板亟待补齐？近日，就汾渭平原大气污染防治，中国政法大学（中国环境科学学会环境法分会）与西北大学法学院、陕西权诚律师事务所联合召开研讨会，陕西省生态环境厅、陕西省人民检察院的有关负责人以及中国政法大学、西北大学等高等院校的环境法学家提出了相关建议。

陕西省生态环境厅综合处处长杨照涛认为，“十四五”期间要坚持和完善蓝天保卫战的有效做法，以持久战与歼灭战相结合的方式，进一步降低PM2.5浓度，推动臭氧污染的协同控制，基本消除严重污染天气。西北大学法学院教授王社坤呼吁，汾渭平原11个城市应统一执法标准和执法力度，防止污染源跨区域转移。同时，将目前由陕西省牵头的汾渭平原大气污染治理协作小组，由协商制协作机构升格为等级制协作机构。

大气环境质量改善明显

2018年6月，由国务院发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下简称《行动计划》）正式实施。《行动计划》在提出2018年至2020年蓝天保卫战重点工作任务以及要实现的大气环境质量改善目标的同时，对大气污染治理的重点区域进行了调整，汾渭平原与京津冀及周边区域、长三角一起被纳入国家大气污染防治的重点地区。

汾渭平原系黄河流域的汾河平原、渭河平原及其周边台原阶地的总称。其范围北起山西省代县，南抵陕西省秦岭山脉，西至陕西省宝鸡市，包括陕西省西安、宝鸡、咸阳、渭南、铜川、杨凌示范区、西咸新区，山西省吕梁、晋中、临汾、运城，以及河南省洛阳、三门峡11城2区。地形上不利于污染物扩散再加上工业结构偏重，汾渭平原的大气污染问题日益突出。

杨照涛指出，汾渭平原11个城市，自然地理、工业结构、气候特征等都具有很强的一致性，因此，在大气污染治理过程中将汾渭平原作为一个整体，进行联防联控非常有必要。

今年是三年行动计划即三年打赢蓝天保卫战的收官之年。包括汾渭平原在内，我国三大重点区域的大气环境质量改善非常明显。

杨照涛说，以陕西省为例，《行动计划》实施以来，陕西省实现了空气质量综合指数三连降，连续三年有城市进入全国168个重点城市或337个地级及以上城市改善前20位（2018年西安市位列168个重点城市改善第19位，2019年咸阳市位列168个重点城市改善第3位、延安市位列337个地级及以上城市改善第12位，2020年1月至8月安康市位列337个地级及以上城市改善第6位），空气质量显著改善，群众蓝天幸福感也明显增强。

在蓝天保卫战过程中，陕西省检察机关也在持续发力。据陕西省人民检察院第八检察部主任张宏德介绍，2019年1月，陕西省政府与陕西省检察院共同出台《关于建立联动机制打好污染防治攻坚战的意见》；今年3月，陕西省人大常委会出台《陕西省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》，将汾渭平原大气污染防治作为监督重点之一。

据张宏德介绍，就大气污染问题，截至今年10月底，陕西省检察机关共摸排线索465件，立案444件，发出诉前检察建议431件。近几年还办理了宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案；兴平市环保局不依法履职环境公益诉讼案；西安市环保局不依法履职环境公益诉讼案等多起案件。

复合型污染治理难度加大

尽管汾渭平原大气环境质量改善明显，但是，京津冀及周边地区、汾渭平原仍是全国PM2.5浓度最高的区域。近日印发的《京津冀及周边地区、汾渭平原2020-2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》指出，随着疫情防控形势持续向好、企业加快复工复产，许多因疫情影响受抑制的产能和产量短时间内集中快速增长，秋冬季污染物排放量可能出现反弹，大气环境质量持续改善压力增大，部分地区存在完不成“十三五”空气质量改善目标的风险。

杨照涛说，陕西打赢蓝天保卫战的形势也不容乐观。他透露，今年1月至9月，咸阳、渭南、西安3市依然排在全国168个重点城市后20位，与国家标准和人民群众的期盼仍有较大差距。同时，2019年陕西省第二产业比重46.5％，高出全国平均水平7.5个百分点；煤炭消费量占能源消费总量比重72.7％，高出全国平均水平15个百分点。交通运输以公路为主、铁路为辅，货物运输中公路占70.95％、铁路仅占28.92％；尤其是关中地区，形成以西安为中心的“米”字型路网结构，大型载客车辆和重型载货车辆占比大，汽车尾气污染日益严重。以重工业为主的产业结构、以煤为主的能源结构和以公路为主的交通运输结构没有根本改变，结构性污染问题需要下决心破题。

在杨照涛看来，陕西省还面临着复合型污染治理难度加大的问题。他说，2019年底，陕西省二氧化硫平均浓度下降至11微克/立方米（国家一级标准20微克/立方米），燃煤污染控制成效显现，但当前煤烟型污染、扬尘污染和光化学烟雾污染叠加，PM2.5和臭氧需要加大协同控制力度，老问题和新问题交织，综合治理难度加大。尤其是机动车快速增长，但城市综合管理和精细管理能力不足，“去年西安机动车保有量约330万辆，目前已超过380万辆，预计今年底将突破400万辆。”杨照涛说，出行核心区处于中度拥堵级别。

此外，关中地区地理和气象因素不利于污染物扩散。

中国政法大学教授王灿发指出，汾渭平原大气污染攻坚战仍面临挑战，其中，不利的地理条件使污染治理难度加大；长期形成的产业和能源结构短期难以改变；落后的经济条件对淘汰落后产能和治理污染带来障碍；环境意识的薄弱是污染治理缺乏内在动力；治理能力的不足会使企业与政府形成对立情绪等。

构建高级别协作机构

针对汾渭平原大气污染防治中的短板，王社坤认为，汾渭平原大气治理区域协作机制应该完善。他提出，将目前由陕西省牵头的汾渭平原大气污染治理协作小组，由协商制协作机构升格为等级制协作机构。具体可参照京津冀大气污染区域协作机制的做法，构建高级别的协作机构。

同时，在已经开展的大气环境监测、预警和重污染天气应急协作之外，逐步通过政策环评、规划环评会商等手段，推动在产业结构、能源结构、交通结构等大气污染源头治理领域的区域协作。

王社坤建议，要统一执法标准和执法力度，防止污染源的跨区域转移。“在中央生态环保督查之外，陕西、山西和河南三省应当自主组织开展汾渭平原的联合交叉执法。”王社坤呼吁，在三省交界地带通过联合设立区域性环境执法机构，来进一步强化执法协作。

他同时建议，由国务院制定行政法规或者三省联合制定涉及汾渭平原大气污染治理的地方性法规；三省在交界地带通过指定管辖的方式开展跨区域环境司法协作，通过跨区域立法和司法协作为汾渭平原大气治理区域协作提供法治保障。

张宏德也认为，应该加强跨区域的合作，加强行政执法与司法的衔接，解决案件线索发现难等问题。

“十四五”期间，是全面推进结构调整和绿色发展的关键时期。杨照涛提出，末端治理和环境监管减排潜力变小，边际效益下降，生态环境质量持续改善，更加有赖于结构调整和绿色发展。他建议，“十四五”期间要完善城市大气环境综合管理体系，持续推进区域大气污染协同治理，推动多污染物减排协同增效。  

（编辑：逍遥客）